四川稻城亞丁央邁勇峰（楊銳攝）

自2013年11月十八屆三中全會提出“建立國家公園體制”以來, 中國在不到5年時間中, 以國家公園體制建設(shè)為契機, 在全面深化自然保護地體制改革方面取得了里程碑式的重大進展, 為實現(xiàn)生態(tài)文明和美麗中國國家戰(zhàn)略奠定了堅實基礎(chǔ)。為了更好地貫徹落實十九大報告提出的“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”, 我們提出以下六項建議:

一、夯實“生態(tài)保護第一、國家代表性、全民公益性”三大基石, 在嚴格控制國家公園準入門檻和總體數(shù)量的同時, 由中央政府行使所有國家公園事權(quán), 真正實現(xiàn)國家公園在自然保護地體系中的主體地位。

“生態(tài)保護第一、國家代表性、全民公益性”是生態(tài)文明新時代對中國國家公園體制建設(shè)的總體要求, 是中國國家公園建設(shè)的鮮明特征, 因此夯實這三塊中國國家公園體制建設(shè)的基石是第一要務(wù)。為此, 建議中國國家公園定位為“由中央政府批準設(shè)立并行使事權(quán), 邊界清晰, 以保護具有國家代表性、原真性和完整性的大面積生態(tài)系統(tǒng)和大尺度生態(tài)過程為主要目的, 實現(xiàn)科學(xué)意義上最嚴格保護的特定陸地或海洋區(qū)域”。這個定位中強調(diào)了由中央政府行使所有國家公園的事權(quán), 而不是部分國家公園由中央委托省級人民政府行使事權(quán)。這是因為, 分級事權(quán)與國家公園的重要地位不符, 也不利于“生態(tài)保護第一、國家代表性、全民公益性”三大理念的真正實現(xiàn)。美國約塞米蒂國家公園建園初期的歷史就是一個可供借鑒的失敗案例。

建議依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)過程特征, 將國家全部陸地和海洋劃分為不同的生物地理單元, 在每一單元內(nèi)選擇最具代表性、原真性和完整性的區(qū)域作為國家公園潛在建設(shè)地區(qū), 列入國家公園預(yù)備名錄。為了實現(xiàn)所有國家公園由“中央政府行使事權(quán)”和“科學(xué)意義上最嚴格保護”, 建議中央政府嚴格控制國家公園準入門檻和數(shù)量。由中央政府組織多學(xué)科專家根據(jù)原真性、完整性和適宜性的要求, 制定中國國家公園發(fā)展規(guī)劃; 并根據(jù)每一個國家公園的特征、管理目標和現(xiàn)狀制定該國家公園管理實施細則。

以這種最高標準和最嚴格程序建立起來的國家公園將成為美麗中國的璀璨明珠, 成為生態(tài)文明新時代中國自然保護地的杰出代表和保護管理典范, 因此也最能體現(xiàn)國家公園在自然保護地體系中的主體地位。

二、根據(jù)保護對象特征和保護強度差異, 構(gòu)建系統(tǒng)合理的自然保護地體系, 建立金字塔型“以國家公園為主體的自然保護地體系”法律框架, 同時分別制定針對不同類型自然保護地差異化管理政策。

中國的自然保護地目前占國土面積的18%, 今后還有可能進一步增長。不同個體自然保護地其資源特征各不相同(山水林海湖草沙); 保護對象各有區(qū)別(生態(tài)系統(tǒng)、生態(tài)過程、物種多樣性、文化景觀等); 占地規(guī)模大小不等(從幾百平方公里到十幾萬平方公里); 土地權(quán)屬復(fù)雜多樣(國有土地、集體土地疊加承包確權(quán)); 財政事權(quán)也不盡相同。因此, 如此大規(guī)模的自然保護地不可能采取簡單、粗放、“一刀切”的管理政策, 而應(yīng)根據(jù)保護對象的特征, 構(gòu)建系統(tǒng)合理的自然保護地體系, 并分別制定不同類型自然保護地管理政策, 進行差異化、精細化、科學(xué)化管理。

法律框架是自然保護地持續(xù)發(fā)展的根本保障。建議中國“以國家公園為主體的自然保護地體系”法律框架由“1+N+X”三層金字塔結(jié)構(gòu)組成。位于最頂層的“1”是指《自然保護地法》, 它是整個法律框架的根基; 中間層“N”指N項國務(wù)院條例, 有幾類自然保護地就設(shè)置幾個條例, 例如: 《國家公園管理條例》、《自然保護區(qū)管理條例》(由現(xiàn)有自然保護區(qū)條例修訂形成)、《自然棲息地管理條例》、《風(fēng)景名勝區(qū)管理條例》(由現(xiàn)有風(fēng)景名勝區(qū)條例修訂形成)等等; 最底層的“X”是指根據(jù)《國家公園管理條例》, 按照“一園一法”為每個個體國家公園制定的管理實施細則, 例如《祁連山國家公園管理實施細則》等。

建議根據(jù)保護管理強度和目標制定國家公園功能分區(qū)?？煞譃楹诵谋Ｗo區(qū)、生態(tài)保育區(qū)和限制利用區(qū)三種類型。核心保護區(qū)嚴格禁止人工設(shè)施建設(shè)和人類活動干擾; 生態(tài)保育區(qū)僅允許科研活動和棲息地管理等生態(tài)保育措施; 限制利用區(qū)嚴格限制非保護管理需要的人工設(shè)施建設(shè), 可進一步分為傳統(tǒng)利用區(qū)和科普游憩區(qū), 需科學(xué)制定社區(qū)人口和環(huán)境教育的承載量。

三、借鑒國際荒野保護的先進理念、政策和技術(shù)方法管理自然保護地核心區(qū); 建立中國荒野保護制度, 搶救性保護原真性最高的國家自然遺產(chǎn)。

中國自然保護地原真性和生態(tài)價值最高的部分是國家公園和自然保護區(qū)的核心區(qū)。最有必要進行“最嚴格的保護”, 且“最嚴格保護”可行性最高的部分, 也是自然保護地的核心區(qū)。從某種意義上講, 核心區(qū)保護管理的質(zhì)量決定了中國自然保護地的保護管理質(zhì)量。核心區(qū)如何保護管理是“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”中的關(guān)鍵和核心任務(wù)之一。

建議中國自然保護地的核心區(qū), 尤其是國家公園和自然保護區(qū)的核心區(qū), 比照國際荒野保護的先進理念、政策和技術(shù)方法進行管理。荒野是原真性最高, 人類干擾強度最低, 也基本沒有人類聚居的自然區(qū)域。荒野保護區(qū)位于IUCN自然保護地分類的第一層次, 其保護目標、力度和強度最接近我國國家公園和自然保護區(qū)的核心區(qū)。

荒野不是某一種類型的自然保護地, 不具有行政地位, 而是各類自然保護地中實行“最嚴格保護”的管理政策單元。目前國家公園體制試點中, 大多在邊界范圍內(nèi)都有數(shù)以萬計的人口居住生活, 因此在較長一段時間內(nèi), 不可能實行全域范圍的“最嚴格保護”。建議在國家公園等自然保護地內(nèi)以盡可能大的面積劃定荒野保護區(qū)域, 建立中國荒野保護制度, 搶救性保護原真性最高的國家自然遺產(chǎn)。

可可西里野牦牛群（楊銳攝）

四、充分重視土地權(quán)屬的復(fù)雜性和社區(qū)管理的艱巨性, 根據(jù)不同地區(qū)國家公園建設(shè)中土地、人口和社區(qū)的特征、問題、困難及其根源制定專項管理政策, 預(yù)防“一刀切”政策可能帶來的長期隱患。

中國國家公園體制建設(shè)中最具挑戰(zhàn)性的問題是土地和社區(qū)人口。擬建國家公園地區(qū)土地權(quán)屬的復(fù)雜程度在世界上都是罕見的。同時, 大多數(shù)擬建國家公園和自然保護地內(nèi)外居住生活著大量農(nóng)牧民、林業(yè)職工甚至城市居民。土地、人口和社區(qū)三者的特征、問題、困難及其根源如果沒有得到深入調(diào)研, 并在此基礎(chǔ)上針對不同地域、不同情境提出實事求是并富有創(chuàng)造性的一攬子解決方案, 中國的國家公園和自然保護地發(fā)展將存在長期隱患。

建議組織多學(xué)科專家對土地、社區(qū)和人口問題進行專題調(diào)研和專項研究, 尤其要研究國家公園內(nèi)土地所有權(quán)、管理權(quán)和使用權(quán)現(xiàn)狀, 土地確權(quán)對國家公園管理的影響, 實行地役權(quán)、保護權(quán)、協(xié)議共管等社區(qū)參與國家公園保護和管理制度的可行性, 并在此基礎(chǔ)上由國家公園主管部門分別制定國家公園土地管理專項政策, 以及社區(qū)和人口管理專項政策。

五、充分發(fā)揮科學(xué)研究和科學(xué)家群體在國家公園建設(shè)中的獨特作用, 以科學(xué)為準繩實現(xiàn)“最嚴格的保護”。

“科學(xué)”是國家公園體制建設(shè)中不可或缺的要素之一, 也是目前中國各種類型自然保護地的短板。作為自然保護地體系的主體, 國家公園應(yīng)該在科學(xué)立法、科學(xué)規(guī)劃、科學(xué)保護、科學(xué)管理、科學(xué)監(jiān)測方面做出示范, 實現(xiàn)國家公園以科學(xué)為準繩的“最嚴格的保護”。

建議成立“中國國家公園科學(xué)指導(dǎo)委員會”, 聘任有理想、有操守、有能力、有思路的多學(xué)科專家, 承擔(dān)國家公園建設(shè)方面的頂層科學(xué)咨詢工作; 施行國家公園首席科學(xué)家制度, 由國家公園主管部門為每一個國家公園指定首席科學(xué)家; 建立生態(tài)保護科學(xué)部門, 負責(zé)該國家公園的規(guī)劃、保護、管理和監(jiān)測工作; 盡快依托“雙一流”大學(xué)或?qū)W科來建設(shè)“國家公園人才培養(yǎng)基地”, 協(xié)調(diào)教育主管部門落實研究生名額, 用以培養(yǎng)國家公園高層次人才。

六、在東部、中部、西部、東北和少數(shù)民族自治區(qū)各選一個省區(qū), 盡快開展省域“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”試點。以國家公園建設(shè)為契機, 激活中國自然保護全局, 進而探索不同地區(qū)實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)“五位一體”的方式方法和可行路徑。

與“建設(shè)國家公園體制”相比, “建立以國家公園為主體的自然保護地體系”是一項更為宏大、艱巨、復(fù)雜的任務(wù)。不僅影響中國自然生態(tài)保護的全局, 而且還與脫貧攻堅、城鎮(zhèn)和人口布局、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、民族穩(wěn)定、國防安全、生態(tài)紅線、主體功能區(qū)等有著千絲萬縷的聯(lián)系。茲事體大, 實施過程中一定不能草率落實。建議在現(xiàn)有國家公園體制試點基礎(chǔ)上, 總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn), 盡快開展“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”省級試點。

中國地域遼闊, 人口眾多, 生態(tài)環(huán)境豐富多樣。在“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”的過程中, 東部、中部、西部和東北地區(qū)分別面臨著不同的挑戰(zhàn)和矛盾, 尤其是不同的土地和社區(qū)人口管理問題。建議綜合考慮地域特點、保護對象差異、經(jīng)濟發(fā)展水平、民族人口構(gòu)成等因素, 在東部、中部、西部、東北和少數(shù)民族自治區(qū)各選一個省區(qū), 盡快啟動省域“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”試點工作, 以國家公園建設(shè)為契機, 探索不同地區(qū)實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)“五位一體”的方式方法和可行路徑。